试谈疾控机构参照公务员法管理

作者Email：ZRP335511@163.com 欢迎讨论

【摘要】 目的 为了加强疾病防控体系建设，落实公共事务管理职能，促进疾控事业科学发展。 方法 收集相关法律法规规章和规范性文件资料，探讨疾控机构参照公务员法管理。 结果疾控机构“具有法律、法规授权的疾病预防控制公共事务管理职能”、“使用事业编制并由国家财政或地方财政全额负担工作经费和人员工资福利待遇”，符合事业单位参照公务员法管理必须同时具备的条件；疾控机构参照公务员法管理是必要的、可行的和可操作的。 结论 争取同级相关部门批准并上报审批；发挥上级疾控机构的示范作用和区（县）疾控机构的典型作用。

【关键词】 疾控机构；人事；公务员；参照管理。

参照公务员法管理（以下简称参照管理）工作是实施公务员法的重要组成部分。事业单位参照管理应同时具备两个条件，一是具有法律、法规授权的公共事务管理职能，二是使用事业编制、并由国家财政或地方财政全额负担工作经费和人员工资福利待遇。

1 疾控机构“具有法律、法规授权的公共事务管理职能”

公共事务管理职能主要是指党委系统担负的党的领导机关工作职能和政府系统行使的行政管理职能。包括政策法规规划的研究制定、行政审批、行政许可、市场监督、执法监督以及其他公共事务管理职能等。公共事务管理职能依据法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制定的“三定方案”或规定的主要职责来确定。根据卫生法律、法规的授权和政府以及机构编制部门制定的“三定方案”或规定的主要职责，疾控机构主要承担了疾病预防控制公共事务管理职能，是政府和卫生行政部门公共事务管理职能的延伸，是政府系统行使的行政管理职能的延伸。

1.1 卫生部对疾控机构的公共事务管理职能定位

根据卫生部《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，疾控机构主要职能是：疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与干预、实验室检测分析与评价、健康教育与健康促进、技术管理与应用研究指导。

1.2 编委会对疾控机构的公共事务管理职能职责划定

各级各地机构编制委员会明确了疾控机构的职能职责。以重庆市某区疾控中心为例。根据重庆市某区机构编制委员会《关于印发[重庆市某区卫生局所属事业单位机构编制方案]的通知》，重庆市某区疾病预防控制中心主要职责：(1)承担传染病、地方病、寄生虫病、慢性非传染疾病、职业病等疾病的预防控制工作。 (2)承担疾病预防控制和卫生监督的卫生检测检验工作。 (3)为救灾防病、突发公共卫生事件、中毒污染事件的医疗救治提供技术支持。 (4)实施预防接种、负责预防用生物制品的使用与管理。 (5)承担疾病控制等有关人员培训，指导技术规范和技术措施的实施。 (6)承担疾病预防控制及有关公共卫生信息的报告与管理。 (7)承担健康教育与健康咨询，普及卫生防病知识。 (8)承担预防性健康检查，健康相关产品的技术审核和卫生质量检验、鉴定。对新建、改建、扩建建设项目的选址、设计和验收进行卫生学评价。 (9)开展卫生防病科学研究，开发和推广新技术、新方法。县级以上疾控机构无一例外都有疾病预防控制公共事务管理职能。

1.3 法律法规赋予疾控机构的公共事务管理职能职责

疾控机构的“疾病预防控制公共事务管理职能职责”来源于具体的法律、法规授权，赘述如下。

1.3.1 《传染病防治法》:授权各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作，对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素，进行监测。授权各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责： (1)实施传染病预防控制规划、计划和方案。 (2)收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势。 (3)开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价。 (4)开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定。 (5))实施免疫规划，负责预防性生物制品的使用管理。 (6)开展健康教育、咨询，普及传染病防治知识。 (7)指导、培训下级疾病预防控制机构及其工作人员开展传染病监测工作。 (8)开展传染病防治应用性研究和卫生评价，提供技术咨询。授权疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当及时采取下列措施： (1)对传染病疫情进行流行病学调查，根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议，对被污染的场所进行卫生处理，对密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施，并向卫生行政部门提出疫情控制方案。 (2)传染病暴发、流行时，对疫点、疫区进行卫生处理，向卫生行政部门提出疫情控制方案，并按照卫生行政部门的要求采取措施。 (3)指导下级疾病预防控制机构实施传染病预防、控制措施，组织、指导有关单位对传染病疫情的处理。

1.3.2 《食品安全法》:授权县级以上疾病预防控制机构协助卫生行政部门和有关部门对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。

1.3.3 《突发公共卫生事件应急条例》:授权接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，根据需要采取必要的控制措施。

1.3.4 《疫苗流通和预防接种管理条例》:授权各级疾病预防控制机构依照各自职责，根据国家免疫规划或者接种方案，开展与预防接种相关的宣传、培训、技术指导、监测、评价、流行病学调查、应急处置等工作，并依照国务院卫生主管部门的规定作好记录。

1.3.5 《艾滋病防治条例》:授权疾病预防控制机构负责对艾滋病发生、流行以及影响其发生、流行的因素开展监测活动。按照属地管理的原则，对艾滋病病毒感染者和艾滋病病人进行医学随访。

1.3.6 《血吸虫病防治条例》:授权疾病预防控制机构开展血吸虫病的监测、筛查、预测、流行病学调查、疫情报告和处理工作，开展杀灭钉螺、血吸虫病防治技术指导以及其他防治工作。进行血吸虫病防治知识、技能的培训和考核。发现急性血吸虫病疫情或者接到急性血吸虫病暴发、流行报告时，应当及时采取下列措施：（1）进行现场流行病学调查。 （2）提出疫情控制方案，明确有钉螺地带范围、预防性服药的人和家畜范围，以及采取杀灭钉螺和处理疫水的措施。（3）指导医疗机构和下级疾病预防控制机构处理疫情。 （4）卫生主管部门要求采取的其他措施。

1.3.7 《公共场所卫生管理条例》:授权疾病预防控制机构负责对公共场所进行卫生监测和卫生技术指导；指导有关部门对从业人员进行卫生知识的教育和培训；对新建、扩建、改建的公共场所的选址和设计进行卫生审查，并参加竣工验收。

1.3.8 《学校卫生工作条例》:授权各级疾病预防控制机构对学校卫生工作承担实施学校卫生监测，掌握本地区学生生长发育和健康状况，掌握学生常见病、传染病、地方病动态；制定学生常见病、传染病、地方病的防治计划；对本地区学校卫生工作进行技术指导；开展学校卫生服务。

1.3.9 《病原微生物实验室生物安全管理条例》:授权疾病预防控制机构在卫生行政部门组织下,对实验室发生工作人员感染事故或者病原微生物泄漏事件的报告，或者发现实验室从事病原微生物相关实验活动造成实验室感染事故的，采取下列预防、控制措施：（1）封闭被病原微生物污染的实验室或者可能造成病原微生物扩散的场所。（2）开展流行病学调查。（3）对病人进行隔离治疗，对相关人员进行医学检查。 （4）对密切接触者进行医学观察。（5）进行现场消毒。 （6）对染疫或者疑似染疫的动物采取隔离、扑杀等措施。（7）其他需要采取的预防、控制措施。

1.3.10 其他法律、法规、规章授权:《职业病防治法》，授权取得省级以上卫生行政部门资质认证的疾病预防控制机构进行职业病危害预评价、职业病危害控制效果评价。《化妆品卫生监督条例》，授权疾病预防控制机构负责化妆品卫生监督检验工作。《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》和卫生部《全国碘缺乏病防治监测方案》，授权疾病预防控制机构承担碘盐、碘缺乏病的监测和防控工作。

1.3.11 其他规范性文件授权: 卫生部和省级人民政府规范性文件授予了疾控机构公共事务管理职能。例如：重庆市人民政府办公厅转发市计委、市财政局、市卫生局拟定的《关于重庆市卫生资源配置标准的通知》，授予疾控机构担负辖区内传染病、地方病、职业病、寄生虫病、慢性非传染性疾病的预防、控制、监测、管理、健康教育、科学研究及指导职能。卫生部《全国疾病预防控制机构工作规范》等文件，授予疾控机构承担重点传染病、寄生虫病、地方病、病媒生物、慢性非传染性疾病的监测、预警、组织实施预防控制措施和重大传染病疫情应急处置等公共事务管理职能。

2. 疾控机构“使用事业编制，并由国家财政或地方财政全额负担工作经费和人员工资福利待遇”

2.1 疾控机构历来都是财政全额拨款的事业单位

疾控机构的前身是卫生防疫站。全国各级各地卫生防疫站先后成立于上世纪五十年代，近年来全国各级各地先后撤销卫生防疫站成立疾控中心和卫生监督所。疾控中心一直都是财政全额拨款的事业单位。以重庆市某区疾控中心为例。根据某区机构编制委员会《关于印发[重庆市某区卫生局所属事业单位机构编制方案]的通知》：某区疾控中心机构性质为事业单位；经费来源为全额拨款；机构规格为正处级；事业编制105名，其中专业技术人员编制64名，职员编制35名，工勤人员编制6名；领导职数1正3副；中层领导职数23名。50多年来，重庆市某区疾控机构发展的各个阶段，都是财政全额拨款的事业单位。重庆市和各区(县)机构编制委员会明确了疾控中心的经费来源和机构性质,无一例外都是全额拨款的事业单位。

2.2 卫生部部务会议通过，并经财政部同意保证疾控机构公共卫生服务所需经费

卫生部《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，已于2004年12月9日经卫生部部务会议讨论通过，并经财政部同意，发布施行。该规定明确：疾病预防控制机构向社会提供公共卫生服务所需经费，按照财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》和《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》的规定，由同级政府预算和单位上缴的预算外资金统筹安排。各级财政、计划等部门要按照疾病预防控制机构编制内人数和预算定额落实人员经费，保证其履行职责的必要经费，根据实际工作需要合理安排业务经费，保证突发公共卫生事件处理、重点疫情监测、重大疾病预防控制、计划免疫等项工作的合理需要。中央和省级财政对困难地区疾病预防控制体系建设、涉及面广危害严重的重大传染病预防控制、地方病和职业病的预防控制、突发公共卫生事件应急处理、重大灾害防疫等项目给予适当补助。

2.3 国家有关文件和领导人讲话也明确了疾病预防控制机构为财政核拨经费单位

1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，要求“预防保健机构的人员经费和基本预防保健业务经费由财政预算安排”。吴仪副总理在2003年全国卫生工作会议上指出，疾控机构忙于创收的情况必须改变，要求“对按编制招聘的疾控人员，各级财政要按公务员标准保证其人员经费和必要的业务经费，并给予一定的岗位津贴”。

3. 疾控机构纳入参照管理的必要性

3.1 疾控机构纳入参照管理是实现疾控事业科学发展的根本需要

将疾控机构纳入参照管理，是贯彻“三个代表”重要思想、构建和谐社会的新的创举，是进一步解放思想、扩大开放、统筹城乡发展和与国内市内接轨的重要举措，符合以人为本、全面、协调、可持续发展的执政理念，是学习实践科学发展观的具体体现，是疾控事业科学发展的必然要求。将疾控机构纳入参照管理，彻底解决疾控工作人员后顾之忧，有利于疾控机构全力提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力，有利于疾病预防控制事业发展，有利于疾控机构集中精力做好疾病防控工作，有利于切实保护人民群众身体健康和生命安全，有利于促进经济社会可持续发展。

3.2疾控机构纳入参照管理是履行公共事务管理职能的必然需要

疾控机构具有繁重的疾病预防控制公共事务管理职能职责。但是，疾控机构带有浓厚的计划经济特点，即政府将其作为全额拨款事业单位，要求其提供指定的大量的免费公共卫生服务。然而，随着社会经济的转型，由于政府投入的不足，疾控体系从80年代中期起，逐步开始了一些局部的改革，如允许有偿服务、开展免疫保偿服务等，从而使这一在计划经济体制下形成的疾控体制，开始探索在市场经济体制下的生存和发展问题。虽然卫生防疫站分设为疾控中心和卫生监督所，但由于疾控机构资金来源等没有发生实质性变化，因此现有的疾控机构与以前卫生防疫站一样，仍处于既缺乏计划经济体制下的全额保障，又必须在市场经济中寻找生存和发展的两难境地。在政府财政投入严重不足的情况下,政府鼓励疾控机构自己创收。由于政府财政对疾控机构的投入政策，导致了疾控机构的趋利行为,从而协助疾控体系的生存和发展。疾控机构及其人员在趋利动机的导向下,不愿意做那些收益不确定、效果不明显的公共事务管理工作,而乐于提供能获得更多经济收益的服务项目，甚至把主要精力和人力物力用于创收服务项目，达到疾控体系的生存和发展的目的。疾控机构只有参照管理，才能把积极性由创收项目转移到公共管理公益项目上来，才能把工作着力点转移到防控各种疾病发生上来，才能把工作着重点转移到履行疾控工作公共事务管理职能职责上来。

3.3 疾控机构纳入参照管理是维持疾控工作正常运转的迫切需要

疾病预防控制是保护人民群众身体健康的一项重要民生工程。近年来，疾控机构靠以收代支维持疾控工作正常运转日渐艰难。疾控机构面临政府财政公共卫生经费投入不足等诸多困难和挑战，要满足广大群众日益增长的公共卫生健康需求已经日益困乏。在未实施国家扩大免疫规划以前，疾控机构勉强可以靠收费疫苗接种收入弥补政府财政投入经费不足。实施国家扩大免疫规划后，免费疫苗越来越多，收费疫苗越来越少，随着国家扩大免疫规划疫苗不断扩大，同时随着收费疫苗越来越市场化，疾控机构靠疫苗收入根本不可能长久维持工作正常运转。如果疾控机构工作运转经费长期得不到保障，那么疾控机构职能职责运转就会不正常，疾控工作目的目标将面临严峻考验，甚至难以实现。

3.4 疾控机构纳入参照管理是疾控队伍和谐社会稳定的现实需要

从卫生防疫站分设的卫生监督所，已普遍纳入参照管理。几年时间内，原本同一个单位分设后的卫生监督所与疾控中心两个单位的机构性质发生了根本改变，未参照管理的疾控中心职工对此十分不满，特别是退休职工，同一天参加工作，同是为卫生防疫事业贡献几十年的职工，退休后待遇每月悬殊上千元，疾控中心退休的和在职的职工与参照管理的卫生监督职工比较后产生很大的心理落差。一些疾控中心退休职工发生了集体上访事件。疾控中心纳入参照管理，利于疾控队伍和谐，利于疾控队伍建设，利于维护社会稳定。

4. 疾控机构纳入参照管理的可行性

4.1 党和政府高度重视公共卫生事业

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“要坚持公共卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点，强化政府责任和投入，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系，完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力”。温家宝总理在《政府工作报告》中强调：“要完善公共卫生服务体系。抓好重大疾病防治，落实扩大国家免疫规划范围的政策措施，加大对艾滋病、结核病、血吸虫病等疾病患者的免费治疗力度。加强地方病、职业病、精神病防治”。吴仪副总理在全国卫生工作会指出：“始终坚持预防为主的方针，把疾病预防控制放在卫生工作的首位”。陈竺部长在全国卫生工作会指出：“完善公共卫生服务体系，抓好重大疾病防治”。高强书记在全国卫生工作会强调：“疾控机构的基本职责不仅是应对突发传染病的流行，更重要的是做好日常工作，努力降低各种疾病的发病率。把积极性由创收项目转移到公益项目上来，把工作着力点转移到减少各种疾病发生上来”。此外 ，重庆市人民政府王鸿举市长在《政府工作报告》指出：“坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入。提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力。完善政府购买公共卫生服务机制”。可见，党和政府高度重视公共卫生事业，重视疾病防控工作。

4.2 疾控机构参照管理有借鉴性

多家媒体登载《广东省疾控中心率先实行公务员管理》一文指出:经省人民政府同意批准，广东省疾病预防控制中心参照《中华人民共和国公务员法》管理。首先，该中心主要承担了疾控工作的社会管理职能，是政府、卫生行政部门公共管理职能的延伸，实行公务员管理完全符合“具有法律法规授权的公共事务管理职能”的要求。该中心参照《公务员法》管理，体现了疾病控制回归政府管理职能的重要意义。其次，该中心也完全符合“使用事业编制，并由国家财政负担工资福利，即财政核拨单位”这一规定。新中国成立50多年来，该中心始终是财政全额拨款的事业单位。参照《公务员法》管理后，所有工作人员均要严格参照《公务员法》及配套规定进行管理。第三，将该中心纳入参照管理是落实科学发展观的新创举，此举将对各级疾病预防控制机构的管理起到示范作用，有利于彻底解决相关人员，特别是基层疾控人员的后顾之忧，保证队伍的长期稳定和发展。目前，世界各发达国家和我国的香港、澳门、台湾等地区都将疾病预防控制中心作为公务员系列进行管理，而且成效显著。目前,国内已有部分省、市、区（县）疾控机构纳入参照管理的事业单位。疾控机构实行参照管理是可行的。

4.3 疾控机构参照管理有新进展

以重庆市为例。重庆市人民政府《关于印发健康重庆卫生行动计划（2008―2012年）的通知》明确：“积极探索疾病预防控制和卫生监督工作人员参照公务员管理”，由重庆市卫生局牵头，市编办、市人事局、市财政局协作。重庆市疾病预防控制中心按照市卫生局要求，呈报了本中心纳入参照管理的请示。重庆市疾病预防控制中心希望各区（县）疾控中心，能够率先实行参照管理，为加强疾控体系和机构管理树立典型。部分区（县）疾控机构已在积极探索疾控工作人员参照管理。有的区（县）疾控机构参照管理，已获当地批准并上报待批。

4.4 疾控机构参照管理有财力保障

疾控机构参照管理离不开财力支持。改革开放三十年来，各级各地财政收入不断取得突破，雄厚的财政收入有能力成为疾控机构参照管理的坚强后盾，公共财政理应大力保障疾控事业发展，促进和谐社会建设。以重庆市某区2008年为例:某区总人口113万人，财政收入23.5亿元，公务员津补贴人均约1.8万元；区疾控中心现有职工总数160人，其中处级和处级待遇领导8名，科级领导22名，退休职工58人；区疾控中心如果实行参照管理发放公务员津补贴约需250万元，不论是完全由地方财政收入解决，还是使用区疾控中心行政事业收入拨款统筹安排公务员津补贴，疾控中心实行参照管理不会较大地加重地方财政的负担。

5． 疾控机构纳入参照管理的操作性

5.１ 疾控机构参照管理的申报和审批程序

５.１.１ 省级疾控机构是省级政府直属事业单位或政府工作部门所属事业单位，按照有关规定实行参照管理的相关申报材料报省级人事局审核同意后，报省级政府审批并报国家人事部备案。

５.１.２ 区（县）疾控机构是各区（县）人民政府直属事业单位或政府工作部门所属事业单位，按照有关规定实行参照管理的相关申报材料报省级人事局审批。

５.１.３ 区（县）组织、人事部门，按照有关规定，负责所属地区拟纳入参照管理疾控中心的初审、材料的收集整理和申报工作。

5.２ 疾控机构申报纳入参照管理需提交的相关材料

根据有关规定，申报纳入参照管理单位需提交如下相关材料：（１）拟纳入参照管理单位范围的请示。（２）拟纳入参照管理单位获得的法律法规授权履行公共事务管理职能有关依据原件或复印件。（３）拟纳入参照管理单位的“三定”规定，提供县级以上机构编制部门对设立机构的名称、机构性质、机构规格、主要职能、人员编制数量、经费来源渠道等批准文件的原件或复印件。（４）《申请列入参照公务员法管理单位人员情况统计表》。（５）《参照公务员法管理单位申报审批表》。（６）其他能够充分说明或证明申请单位符合参照管理条件的材料。

5.３ 疾控机构参照管理的监督

５.３.１ 经批准实行参照管理的疾控机构，应适时完成对人员的登记、职务与级别确定和工资套改等工作。

５.３.２ 经批准纳入参照管理范围的疾控机构，要严格参照公务员法及其配套法规进行管理，不实行事业单位的专业技术职务、工资等人事管理制度，不得从事经营活动。各级组织人事部门加强指导监督，实行分级负责制，对不执行录用、职务与级别、工资保险福利等管理规定的单位和人员，责令其限期改正，并追究有关领导人员的责任。

６.讨论与建议

６.1疾控机构符合事业单位参照管理必须同时具备的两个条件，疾控机构参照管理是必要的、可行的和可操作的。

６.2 国务院卫生行政部门和国家级疾控机构积极争取国务院和国务院相关部门批准中国疾病预防控制中心参照管理，对省级相关部门和疾控机构参照管理发挥示范作用。

６.3 省级卫生行政部门和疾控机构积极争取省级政府和相关部门批准省级疾控机构参照管理，对区（县）相关部门和疾控机构参照管理发挥示范作用。

６.4 鼓励和支持区（县）相关部门和疾控机构积极争取同级政府和相关部门的重视与支持，与组织、编制、人事、财政等相关部门协调，获得同级相关部门初审批准参照管理，并将初审批准参照管理的相关材料及时向省级相关部门申报。

６.5各级卫生行政部门和疾控机构积极争取省级相关部门批准区（县）疾控机构参照管理，对区（县）疾控机构参照管理发挥典型作用。

６.6各级卫生行政部门和疾控机构积极探索疾控机构参照管理职位设置和职务与级别确定等，积极探索如何解决参公管理和技术服务的关系。