[转帖]试论我国突发公共卫生事件应急机制

总后勤部卫生部 刘久成

　　突发公共卫生事件是指在非战时条件下突然发生的危及或可能危及公众健康和生命安全的重大群体性事件。可以由生物、物理或化学因素所引起，是自然灾害或人为灾害（意外事故、蓄意破坏）的突出后果。核、化、生、爆恐怖事件或核、化、生、爆意外事故均可导致极其严重的突发公共卫生事件。本文拟对我国突发公共卫生事件应急机制做一简要探讨。

　　一、 建立突发公共卫生事件应急机制应把握的几个问题

　　根据危机管理理论及国内外经验，应急反应包括应急准备和应急处理两类缺一不可的工作，应急处理又包括危机处理和后果处置两个阶段。因此，应急反应不等于单纯的危机事件后果处置。为了有效应对危机事件，必须预有准备，预置资源，紧急启动。不能等待危机事件发生后，再筹组资源，被动应对。建立应急反应机制实质上就是建立跨部门合作的危机管理机制，也就是依法确立有关部门的职责任务；依法建立指挥协同关系；依法指导各部门应急准备和应急反应能力建设。为此，建立我国突发公共卫生事件应急机制应注意把握以下问题：

　　1、防范为主，准备在先。建立突发公共卫生事件应急机制，不能仅仅着眼于事件后的应急处置，必须立足于建立事件前的防控机制，做好应急处置准备。防范为主，准备在先是现代应急机制与传统危机管理模式的根本区别。

　　2、统筹综合，双线并轨。建立突发公共卫生事件应急机制应以能力建设为中心，平战结合，军民结合，统一配置和使用社会资源，共同应对自然灾害和人为灾害所致的突发公共卫生事件。

　　3、政府负责，跨部门合作。突发公共卫生事件应急机制是政府领导下跨部门合作的危机管理机制，需要公安、交通、农业、环保、宣传、军队、武警等部门，广泛参与。政府应承担组织者、领导者和投资主体的责任。

　　4、依法建设，软硬件并举。建立突发公共卫生事件应急机制，必须建立完备的法律法规和技术规章体系，依法确定各部门的职责任务，确立指挥协同关系和运作机制，指导各部门能力建设。在注重硬件建设的同时，应重视人才队伍、科学研究、技术支持和教育培训工作。

　　二、构建我国突发公共卫生事件应急机制7个体系和3大支持系统

　　机制原指机器的构造和动作原理，也泛指一切工作系统的组成要素和各要素之间相互作用的方式、过程和运行变化规律。突发公共卫生事件应急机制应包括7个内在构成体系：

　　1、组织指挥体系。突发公共卫生事件应急反应包括“危机处理”和“后果处置”两个阶段，中央、省（市）负责组织“危机处理”，“后果处置”应是事故所在地政府的法定责任，中央、省（市）按需要提供支援。建立指挥体系的重点是依法建立政府领导下的跨部门合作机制。国家应授权卫生行政部门负责组织、协调和监督应对突发公共卫生事件医药卫生保障的应急准备活动，中央和省（市）卫生行政部门应建立处置突发公共卫生事件的常设管理机构。

　　2、疾病监测、预警及信息网络体系。建立全国性疾病监测报告电子信息网络，完善疾病监测体系，扩大法定报告疾病范围。在此基础上，全国各大中城市建立疾病监测预警系统，收集分析影响疾病分布的相关因素（如门急诊人数、发热病人数、抗生素使用量等），建立国家疾病预警报告网络。

　　3、疾病预防控制体系。加强疾病预防控制机构基础设施建设，提高整体水平，培养一大批合格的流行病学和公共卫生医师。尽快建立全国性的生物病原检测多级实验室网络。深化疾病控制机构改革，转变职能，优化管理。

　　4、紧急医疗救治体系。在县级以上城市建立和完善城市灾害医疗救治系统，依法确立各级医院和急救机构在城市灾害医疗救援中的职责、任务和应急反应机制。加强院前急救体系建设和警察、消防人员、现场急救医务人员培训。建立一批专业化的城市灾害医疗救援队。

　　5、应急救援体系。中央和省（市）应按任务，分专业建立一批集预防、检验和救治功能于一体的应急救援队，发挥其技术咨询、技术指导、技术支援以及必要时的技术保障功能。

　　6、药材储备体系。药材储备是应急机制不可或缺的组成部分。应发挥市场和计划两种机制，采取实物储备、经费储备和协议储备等多种方式，建立国家和省市两级药材储备体系。

　　7、法律法规体系。法律法规体系包括国家有关法律法规，政府部门应急准备计划、应急处置预案，有关业务机构的实施方案和专业计划。国家级专业机构应开发、颁布技术指南、技术标准及操作规程等技术性法规，指导基层专业机构业务建设。

　　突发公共卫生事件应急机制应包括3大支持系统：

　　1、教育培训系统。上述7个体系的建立和有效运作，有赖于良好的教育培训和必要的演习、演练。国家应建立相对独立和完善的应对突发公共卫生事件专业培训体系，开发培训课程，组织专业训练。通过在职培训、双学士教育、专业学位等措施，加快流行病学和公共卫生高级专门人才培养。

　　2、科学研究与技术支持体系。国家应当把防范生物危害，特别是重大传染病防治和反生物、化学恐怖纳入国家经济建设社会发展总体规划，统筹部署，稳定支持。通过设立专项科研计划和科学基金，重点支持重大传染病防治和反生物、化学恐怖相关技术、方法和装备研究，支持对重要病原微生物的基础性研究，包括重要病原微生物基因组研究。国家必须重视对疫苗的研究、开发、生产和储备，特别是针对国内少见、或只在国外流行，以及生物恐怖病原的疫苗和其它生物制剂，不可能借助市场机制，只能依靠政府投入。国家应集中力量，建设一批高水平的卫生防病科研基地和技术中心，努力使少数实验室达到国际领先水平。我国应建立生物安全防护4级（BL4）实验室，有计划地开展国内少见、全球新发或只在国外流行的传染病，以及生物恐怖病原防护研究，为应对突发公共卫生事件提供强大的技术支持。

　　3、国家危机管理机制。突发公共卫生事件应急机制是国家危机管理机制的子系统，其建立、完善和良好运作有赖于国家危机管理整体机制的发展完善。在国家改革发展的新形势下，建立统一领导、职责清晰、防范为主、依法管理的国家危机管理机制势在必行。国家应尽快完善社会危机（灾害事故）管理的跨部门合作机制，建立法定协调机构。

　　三、建立国家突发公共卫生事件应急机制的几点建议

　　综合以上讨论，并结合当前国家建立突发公共卫生事件应急机制的实际，提出10点建议：

　　1、转变观念，建立突发公共卫生事件应急机制要立足于事前防范，预有准备，依法管理；

　　2、把反生物、化学恐怖纳入国家突发公共卫生事件应急准备范畴；

　　3、建立社会危机（灾害事故）管理的政府协调机构，授权卫生行政部门组织、协调、监督应对突发公共卫生事件医药卫生保障应急准备活动；

　　4、注重法制，健全法规，依法建立突发公共卫生事件应急机制；

　　5、尽快完善疾病监测报告与信息系统，组织城市疾病监测预警网络试点；

　　6、完善城市灾害医疗救援体系，建立突发公共卫生事件应急救援队伍，建立国家药物储备计划；

　　7、加强公共卫生基础设施建设，尽快建立全国生物病原检验多级实验室网络，建设一批高水平的卫生防病科研基地和技术中心。建设生物安全防护4级（BL4）实验室，有计划地开展国内少见、全球新发或只在国外流行，或潜在生物恐怖病原的防护研究；

　　8、把防范生物危害，特别是重大传染病防治和反生物、化学恐怖纳入国家经济建设社会发展规划。设立专项科研计划，支持重大基础性研究和相关技术、方法及装备研究。

　　9、组织应对突发公共卫生事件专业培训，改革公共卫生专业教育，尽快培养一批合格的流行病学和公共卫生专业人才;

　　10、深化疾病控制机构改革，进一步转变职能，建立竞争机制，提高队伍素质。