胡克夫：理性生存价值－－近代卫生防疫法移植的历史路
【英文摘要】 The frontier quarantine in the late Qing dynasty lost its role, but social epidemic prevention was within the perspective of the central government. In the period of the Republic of China, sanitation epidemic prevention system embodied China's sovereignty, purpose and international criteria. The historical approach to modern sanitation epidemic prevention reveals the multi-dimensions of China's social systematic reform and revolution, which is gradually melting into the world pattern. And it is beneficial for the people to live a scientific and civilized life.【关 键 词】理性价值/近代防疫法/移植/制度变革
rational value/modern epidemic prevention law/transfer/systematic transform
【责任编辑】把增强
【参考文献】
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［中图分类号］K25 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—7071（2006）01—0183—06
引言：历史必然趋势
法律具有其特定的价值取向和法理规则，以及不可消解的传承性和变革性。全球化语境下的国际经济一体化历史指向包含世界法律一体化的趋势。故，如何把握中国在世界多元法律文化体系中保持自己独有的法律文化特色，特别是牵涉相关“以生命为本”制度层面的卫生法架构体系，理应是当下探讨的题中之义。
卫生检疫法规是世界各国在共同抵制传染病蔓延的实践斗争中产生的，因而具有国际性的共同约束力特征，并对各国的卫生立法产生了深远影响。“卫生”一词系外来语，有广义和狭义之分，狭义是指“大众化的防疫活动”[1](p4) 。在世界航海贸易兴起的14世纪曾爆发了被称为黑死病（Black Death）的世界性鼠疫大流行，仅欧洲就“约死亡2500万人，几乎占当时欧洲总人口的四分之一”[2](p1)。 因此，为了有效对抗流行性传染病，今意大利威尼斯港口于1374年颁布了世界上第一个有关卫生检疫的法规。至19世纪中叶，在全球工业化浪潮的背景下，巴黎第一次国际卫生会议制定了世界上第一部包含卫生检疫性质的国际法规——《国际卫生公约》。1948年，“世界卫生组织（WHO）”① 正式成立，由WHO制定的《国际卫生条例》和《国际疾病分类法》成为指导各国卫生立法的权威性文件。
由于以“诸法合体”为核心的中国传统法律是维护“家国一体”同构的纲常伦理秩序，一无自由平等的社会理性和法理精神可言，二无民生权利的基本法律保障，所以这种制度形式与工业文明全球化进程中的民主政治法律体系背离甚远，因而寻求架构以公共利益和公共卫生为核心的，与工业化和城市化密切相关，调整社会卫生保健关系的近代中国卫生法体系，必然是在社会制度发生根本变革的背景下才能得以完成。
基于此，本文对近代中国卫生防疫法移植路径的考察侧重于现代化语境下的构建及特点，从社会理性价值层面辨析近代中国多维性制度变革的某些成因。
晚清：口岸被迫开放催生近代卫生检疫法规，法制化社会性防疫纳入中央政府管理视野
（一）工业文明经济法律制度背景：开启中国卫生法律制度的近代化
解读全球化意识下的现代化语境，不外乎由工业化引发的生产方式和经济交往形式的社会变革，以及不同文明多极冲突、涵化、整合、更新制度化的过程。在鸦片战争之后，如果说口岸对外开放标志中国现代贸易经济交往大门洞开，那么在另一种意义上则直接催生了近代中国卫生检疫法规，在工业文明经济法律制度直接渗透的背景下开启了中国卫生法律制度的近代化。1873年，在东南亚地区流行的霍乱传入我国的上海和厦门港地区。随之，上海和厦门海关先后制定了《海港卫生规则》、《厦门口岸防止传染瘟疫章程》，依法对进出口船舶实行国境卫生检疫。至1902年，汕头、宁波、天津、牛庄（今营口）与长江的汉口等港埠陆续开始对进口来往船只和人员实行卫生检疫，并参照上海、厦门港的卫生检疫章程，制定了本港埠的检疫条例。
（二）国境检疫主权：旁落外人手中
由于清政府与西方列强签订了一系列丧权辱国的协定，特别是《中英五口通商章程》规定列强在中国享有领事裁判权之后，中国的独立司法主权在各通商口岸被渐趋破坏，加上清王朝根本就没有卫生检疫法和与国际接轨的必要近代法律可循，既未有现代科学检疫设备和技术，又缺少必要的防疫专业人员，因此各海关检疫权旁落外人手中，不仅检疫医官全部由外籍医生担任，而且有关检疫条例的制定须经西方各国领事的同意，中国海关的检疫业务行政实权统统沦为外籍人士所把持。所以，半殖民地、半封建社会的近代中国境检疫自创始起就在实质上丧失了理所应当拥有的国家主权。
（三）法制化：社会性防疫纳入中央政府管理视野
晚清“新政”时期，在西方列强做出如中国改良法律及司法即放弃领事裁判权的许诺后，清廷开始变法修律。一是设立修订法律馆；二是大量译介西方法律典籍和法学著作，引入现代法律理念和法治意识；三是在废止科举制度的同时，创办中国历史上第一个法律专门学校——京师法律学堂，培养了近千名近代法律专门人才；四是“预备立宪”。中国法律近代化由此发端，从而“标志着封建法律体系——中华法系开始解体”[3](p121—122)。与此同时，北京于1908年颁布了《预防时疫清洁规则》，于1910年颁布了《管理种痘规则》，标志着中国城市卫生防疫管理走向新型的近代法制化，“并在京师试办，继之推广全国”[4]。1910年，东北发生严重鼠疫，为维护京师和京畿之地的安全防疫，清政府下令在东北通往内地的交通要道山海关设立检疫所，同时联合各港埠共同开展检疫[5](p21)。这是近代中国海港检疫和卫生防疫事业的起点。由此，法制化社会性防疫纳入了中央政府的管理视野。从而在制度运作机制层面上率先打破了传统的人治行政行为，依法防疫，显示出“为民而立”的近代法律制度和卫生行政组织制度变革的一定积极成效。
民国时期：卫生防疫机构完成国家组织行政立法程序，依法收回港埠检疫主权，卫生防疫法制形成较为完善的体系
美国未来学家约翰·奈斯比特曾说：“时代与时代之间，是催生新事物的时期，也是巨大的机会时期。”[6] 民国时期的立法内容包括宪法及各个社会部门法等各个方面，其中制定、修订、颁布施行的各类卫生法规条令达259件， 包括卫生防疫专门法规34件[7]。民国卫生法制过程亦显示出社会制度转型时期的某些特点。
（一）卫生防疫机构设置实现国家法定组织程序，卫生行政体系迈向现代社会模式架构
1919年，北洋政府正式设立了中央防疫处，负责管理全国的卫生防疫工作，从而开创了我国自办生物制品事业的先河。它表明，在具备了化学生物工程科学的基础力量之后，依法生产和管理生物制品事业，已成为中国卫生防疫工作的重要支撑点。
1928年7月， 国民政府内务部颁布了中国历史上第一个国家卫生防疫免疫法规——《种痘条例》，将对人的生命关怀列入了国家法律规定程序——政府组织行为。所以，《种痘条例》的颁布是近代中国法制建设的人性化立法的一次历史性突破。
此后，国民政府行政院于1928年颁布了《卫生部组织法》，该法规定：卫生部管理全国卫生行政事务，下设防疫、总务、医政、保健、统计等司，其中由防疫司负责关于传染病、地方病、兽疫的调查、预防及扑灭和海港、航空、车船之检查疫疠与国际防疫等事项[7](p481—482)。是年12月，卫生部公布了《卫生行政系统大纲》，规定：在各省设卫生处，各市设卫生局，负责管理各地的卫生防疫工作。上述举措表明，近代中国卫生事业与卫生防疫全面进入现代管理制度，由此，卫生防疫机构完成了国家组织行政立法程序，成为卫生防疫执法行政实体。同时，也基本确立了民国时期卫生防疫机构的法定组织界限，体现出卫生行政体系迈向现代社会模式架构的历史路径。
（二）依法收回自晚清以来一直由外国人控制的港埠检疫权
辛亥革命之后，帝国主义依然控制着中国的重要通商口岸和关税、盐税，以及陆、海、空和内河交通事业。1929年，国民政府卫生部宣布设立全国海港检疫总管理处，全面负责管辖中国海港检疫管理事宜。并于翌年颁布《海港检疫章程》，规定：中国有权宣布国外疫区和采取各项检疫措施。据此，海港检疫总管理处首先正式接收了上海海港检疫处，之后又相继将厦门、广州、汕头、天津、秦皇岛、塘大、牛庄、安东（今丹东）、武汉等地各检疫处（站），“逐个办理了接收，一律改称检疫所”[7](p21)。
进行国境检疫是代表国家具体行使国家卫生主权，具有不可抗力。在当时的历史条件下，中国政府依法收回各个港埠的检疫权，是合理利用卫生法所具有的国际性的多边约束效力，成功收回国家主权的案例。它告知我们，卫生法在全球化的历史语境中具有不可忽视的重大对外法权作用。弱势文明内化强势文明，必须适度把握外因子内化，内因子外化的不同客观历史条件，以理性法理价值观战胜非理性法理价值观的不平等多边对抗。
（三）依法开创西北地区卫生防疫事业
西北地区是中国的重要畜牧业养殖经济区，也是各民族相互杂居、交流融合的文化纽带。1933年，内政部颁布《西北防疫处暂行组织条例》；翌年，卫生署颁布《蒙绥防疫处暂行组织条例》，依法开创了西北地区卫生防疫事业。根据条例，这两个处负责管理西北地区的防疫医疗事业和兽疫防治，以及制造供应包括兽用的生物制品。西北地区的防疫事业由此得到前所未有的重视和加强，开展卫生防疫和兽疫防治工作，对防止游牧地区各民族群众人畜杂交叉感染流行性疾病和促进游牧业生产起到了不可或缺的作用。虽然目前尚缺乏具体统计数字，但是卫生防疫攸关千家万户的生命安全，西北卫生防疫事业在当时经济、科技、医药卫生和交通客观条件以及人才、基础设施都十分落后的情况下逐步开展起来，可以想象一定十分艰难，而至1936年中国人均国民收入仅为57.10元[8](p20) 。所以不可否认，依法开创西北地区的卫生防疫事业对保护、开发和发展西北的牧业经济、牧业生态都具有划时代的历史意义。
（四）抗战前夕卫生检疫管理职能由弱向强转变
中央防疫机构的设置，在20世纪30年代中期发生了法定变更。1935年9月，国民政府行政院颁布施行《卫生署组织法》，规定，卫生署下设总务科、医政科、保健科，并将原本属于防疫司的卫生防疫工作降为由保健科负责的七项事务之一，然而，对国际防疫和国境检疫等重要事项却没有明确专门科室负责。这在实质上是将十分重要的国家卫生防疫管理职能有意加以弱化，一度置于可有可无的地位。因此，这对于逐步优化卫生防疫管理法制体系是极为不利的。故此，国民政府行政院于1936年12月重新修正公布了《卫生署组织法》，特别规定在总务科、医政科和保健科之前再次增设了海港检疫处。海港检疫处在管理海关检疫事务的同时还司职负责国际检疫工作。这一变化反映出卫生防疫管理职能在一度被弱化之后，又重新获得中央政府的高度重视，同时，进一步从国际防疫和国境检疫入手加强了卫生防疫建设与法律保障。
（五）抗战时期进一步加强国境检疫和卫生防疫的权威性
抗日战争时期，国民政府迁都重庆。1938年3月，根据战时防疫需要，行政院颁布了《各省防疫委员会组织通则》，规定在国民党管辖区云南、四川、贵州、广西、陕西等地交通枢纽设立检疫所（站）和公路卫生站，从事战时卫生防疫工作。1940年5月，行政院又进一步颁布施行《县各级卫生组织大纲》，规定：县设卫生院，区设卫生分院，乡（镇）设卫生所，保置卫生员，除了分级管理相关卫生工作之外，重点工作即是负责各自管辖范围的战时各类防疫事项职责。1941年9月，内政部公布施行《各省市县卫生行政机关组织大纲》，进一步明确规定，各级卫生局负责管理“法定传染病之调查及预防事项”，“传染病之检查、隔离及消毒事项”，以及其他各类卫生防疫工作[7](p509)。从而把防疫机构设置从法规形式上予以细化和各级分工职责化。1944年3月，国民政府公布实施的《全国卫生行政组织系统大纲》之中规定：“各大海港及国境衔接地区设陆海空检疫所，直接受卫生署之指挥监督”；陆海空检疫所所长简任或荐任，由卫生署提请行政院呈请国民政府任命之。”[7](p510) 由此，从法规与组织上全面加强了抗日战争时期国民党管辖区国境检疫和卫生防疫机构及其管理工作，特别是对防疫机构的设置从法规形式上予以细化，既带有战时的历史时代特点，又将法定的管理职能进一步制度化、基础化。检疫所所长需要由卫生署提请行政院呈请国民政府任命，至少明确表达国民政府对检疫事业的重视程度又有所加强，这无疑可进一步全面提高检疫法的权威性。
（六）卫生防疫管理事业步入法定制度化程序
1.制定防疫机构管理规则。民国时期，对卫生防疫机构管理的制度化建设已进入不断探索、不断完善的理性化层面。1928年12月，卫生部公布讨论制定的《卫生部各司分科规程》，其中规定：防疫司设置一、二、三科，第一科负责关于传染病和地方病的调查报告与预防及扑灭事项，以及其他不属于各科之防疫事项；第二科负责关于兽疫的调查、报告及预防、扑灭事项，牲畜屠宰的检查事项和管理事项，以及狂犬病之预防及扑灭事项；第三科负责关于防疫机关的设置及考核事项，海港、航空、车船的检疫事项，以及国际防疫事项[7](p468—469) 。该规程对防疫司各科的管理权限范围做了详细法定职权分工，其目的是为了各部门便于在具体管理中履行相应的法定程序。其中，新增加的对防疫机关的设置和考核管理事项说明，随着民国时期的防疫工作范围不断扩大，对防疫机构和从事防疫工作人员的考核也随之进入依法管理的阶段，并逐级明确人员权限及管理范围，建立起严密地报告制度，同时日常国际防疫工作已成为一项十分重要的管理内容。法定考核制度的实行，预示着防疫机构从传统管理模式剥离出来，提升至现代管理序列，它在一定程度上可以杜绝防疫工作流于书面文书化的弊端，强化防疫事业的法制化管理性质。至少“考核”这一政治管理语汇亦可透视出民国政治制度管理变迁凸显新的社会理性价值——民主政治管理理念融入政府管理意识。
2.制定防疫人员管理规则。针对防疫工作专门化、技术化、科学化、法制化和高危险性的从业特点，民国时期制定了一系列切实可行的规章，以不断完善防疫人才多元化梯级职业化队伍的管理保障机制。1918年1月，内务部公布了《检疫委员设置规则》。翌年5月，内务部又公布施行《中央防疫处职员薪给规则》， 其中规定分技术员、技术助理员、事务员、事务助理员等四个职别。1931年5月，内务部、卫生署核准施行《中央防疫处技术人员资格标准》，分别规定了技正、技士、技佐等三个技术职别的相应任职资格。1930年3月， 国民政府公布《中央防疫处组织条例》，其中规定：“中央防疫处直隶于卫生部，掌理关于传染病之研究讲习及生物学制品之制造、检查、鉴定事项。”[7](p489) 4月，卫生部公布《中央防疫处技术委员会组织章程》（1932年8月再次修正公布）， 该章程规定了中央防疫处技术委员会人员组成的必要条件和职权及具体管理事项。1932年1月， 卫生署修正公布《中央防疫处办事细则》，详细规定了中央防疫处职员的权限责任和文书处理、会计庶务出品、制品的分装包装、动物使用及管理、服务规则等。其中规定：“本处职员除法令别有规定外，应依本细则处理所管事务。”[7](p494) 通过历年的不懈完善，从法规条例上全面明确了中央一级防疫管理人员的权限、职务级别和各项工作实施条例与细则。由于具有可操作性和程序化特点，可为各级防疫部门具体参照执行，合法保障防疫管理人员的各项权益，依法监督防疫管理人员的日常工作。由法制化程序渐次实现对防疫人员的专业化、科学化、职业化管理，反映出近代立法日趋成熟，与防疫从业人员相对等的法定权利、责任、义务也有了严格区分。从另一个意义上讲，这也是对公民享有参与国家事务的基本权利与义务的法律认定。这一变化，可解读为向“以人为本”社会行为理性价值观念的转型。
3.进一步强化各海港检疫所日常管理的制度化、规范化，搭建与国际防疫组织机构相对等的业务平台。抗战前夕，各海港检疫所日常管理得到强化。1936年1月，国民政府修正公布《海港检疫所组织章程》，严格规定了各海港检疫所的隶属和管理权限、组织机构设置和人员编制，以及各岗位承办事项。其中规定：“各所办事细则，由所长拟呈卫生署核定之。”[7](p560) 卫生署直接规范监督各海港检疫所日常管理细则的制度化、规范化，可以有效预防检疫所日常管理流于形式。此后，为了加强领导各地卫生防疫工作，1938年3月，行政院公布《各省防疫委员会组织通则》，规定：“各省应设置防疫委员会”，“各省防疫委员会应直接受内政部、卫生署之指挥，并受当地省政府之监督”[7](p560—561)。1946年，卫生署根据《国际卫生公约》和《国际航空卫生公约》颁布了中国第一个涉及陆、海、空口岸的《交通检疫实施办法》。由此建立起各级防疫领导机构，搭建与国际机构相对等的各种检疫业务平台。
4.逐步建立防疫人员保障机制。防疫工作具有一定的特殊性和危险性，防疫人员也是最为容易染疫的高危群体。所以，国民政府自1929年起，逐步建立起严格的防疫人员保障机制。例如，先后颁布实施了《防疫人员恤金条例》、《防疫人员奖惩条例》和《防疫人员染疫死亡特给补助金办法》等，从规章制度上建立起有效地保障机制，以奖惩激励制度鼓励从事各级防疫事业的人员安心在岗。显然，这是通过法规条例来强化的人性化管理。人文制度教化往往体现时代有代表性的最新进步性，所以，任何时代的进步与发展也往往可以在法律的制定和实施过程中凸显出来。
（七）卫生防疫法制建设逐步形成体系
1.制定颁布施行与人民日常生活密切相关的卫生法规。自1917年起，陆续制定颁布施行了与城乡人民日常生活密切相关的一系列卫生法规，其中《管理官立公立厕所规则》、《管理饮食物营业规则》、《管理饮水井规则》、《自来水规则》、《学校学生健康检查规则》、《饮食品制造场所卫生管理规则》和《乡村污物排泄及污物处理办法》等法规的制定施行，对改革和促进改善当时城乡极度落后的卫生文明方式具有突破性的历史进步意义。
2.制定颁布施行与卫生防疫和检疫科学相关的卫生法规。自20世纪20年代起，通过一系列立法将涉及卫生防疫和检疫科学相关的各个层面工作都相继纳入了法制制度化管理范围。例如，陆续公布实施《卫生试验所化验合格发给封签规则》、《修正管理注射器注射针暂行规则》、《中央试验卫生所试验物品规则》、《地方卫生宣传大纲》、《细菌学免疫学制品管理规则》等。此外，在《陆军医院规则》（1913）、《行军卫生事务规定》（1914）和《管理医师暂行规则》（1922）、《县各级卫生组织大纲》（1940）等卫生法规中都对卫生防疫与传染病的检查、管理制度做了相关严格的规定。
3.制定实施传染病报告制度和对疫区及传染病源管制制度。民国时期，根据颁布及修订公布的《传染病防治条例》，先后将霍乱、杆菌性及阿米巴性痢疾、伤寒和副伤寒、天花、流行性脑脊髓膜炎、白喉、猩红热、鼠疫、斑疹伤寒、回归热等十类列入传染病防治范围。为全面预防和防治传染病：（1）在全国各省区实行传染病疫情逐级报告和公告制度；（2）对各地染疫的传染病人， 制定了采取隔离治疗和强制移送传染病院医治的条令；（3）对疫区和传染病源， 制定并施行严格的消毒与检查、管制制度。
（八）国家司法介入惩治卫生防疫领域的违法行为
1946年，国民政府卫生署派遣检疫考察团，赴美国、加拿大、菲律宾等国考察学习国际卫生防疫先进制度。此后，国民政府根据检疫考察团的考察报告，在中国沿海主要港口相继建立和健全了国境卫生检疫所。同年3月， 借鉴世界上多次修订颁布的《国际卫生公约》和1933年由美、法、德等22个国家在荷兰海牙签署的《国际航空卫生公约》，国民政府卫生署颁布《交通检疫实施办法》，依据该办法，检疫的管理范围包括一切运输通行的水陆舟车和民航飞机，凡违反该办法规定之各项检疫处理者，得依《刑法》或《行政执行法》给予处罚。将严重违反《交通检疫实施办法》之被检疫处理者，提升到以刑法论处，这是在法理层面上确定防疫法所独具的不可抗力，标志着国家司法开始惩治卫生防疫领域的违法行为，针对卫生防疫领域的违法犯罪的司法权包括“审判权、监督法律实施权、官吏惩戒权、司法行政权等”[9](p194)。
上述表明，近代中国卫生防疫法移植的历史路径是伴随着近代工业化和城市化不断发展进步的，随着逐步实现管理的理性化，必然要走上制度化、法制化轨道。马克思主义法学思想认为，“法的关系正像国家的形式一样……它们根源于物质的生活关系”[10](p82)。卫生防疫立法最根本的目的是要保护和改善人的物质生存条件与生活环境，提高人的生存质量和实现追求更高的生命价值。以此观之，民国卫生防疫法制逐步完善，并初步建立起现代卫生防疫管理机制与模式，在一定程度上大大丰富了中国卫生法学，凸显中国社会制度变革转型的多维性，在人的基本生存层面上实现了社会理性生存价值观念的历史性飞跃——它有利于民众向现代科学的物质文明生活方式迈进。
近代卫生防疫法制的时代特点及其局限性
一定的政治、经济制度产生一定的法律制度。立法也有其发展的规律，根据这种发展规律，可以预见它的未来和发展趋势”[11](p281)。
其一，近代卫生防疫立法在一定程度上体现了国家主权和意志，并成为整合社会资源的基础。首先，依法收回自晚清以来一直由外国人控制的中国各个港埠检疫权，在中国国境卫生检疫史上终于实现了独立行使主权，由此开辟独立的卫生检疫事业。这是中国法制史上的一大历史性进步。其次，战时卫生检疫为抗日战争的胜利做出了独特的贡献。特别是对挫败日本侵略军发动的秘密细菌战，巩固抗战大后方，在中缅公路交通枢纽（当时盟军由缅甸运往中国重庆给养和抗战物资的唯一运输线）开展战时卫生检疫，提供了必不可少的法律保障和组织措施。
其二，卫生防疫立法在一定程度上体现了与国际接轨的时代特点，中国卫生防疫事业逐渐融入世界卫生发展格局。海、空国境口岸卫生检疫不仅体现了近代中国卫生立法的特殊性质和需求，而且随着国际交往日益频繁，以及公共事业范围的延伸，“在立法过程中，需要参考和借鉴其他国家的法律的各种有关规定的情况也越来越多”[11](P282)。
其三，民国时期数次颁布《传染病预防条例》，表明国家立法层十分关注卫生防疫。从1916年3月至1948年12月， 《传染病预防条例》自颁布后又在不同历史时期四次重新公布，其受重视程度之高，的确超乎寻常。在民国法制史上，对一部社会专门法规如此重视，尚为首例，表明国家立法层十分关注卫生防疫法规建设。
其四，卫生立法与社会实践要求存在巨大反差。由于众所周知的历史原因，到1949年，全国各类医疗卫生机构总计仅有3670个，各种传染病、疾病流行范围甚广，据当时调查估算，“单是血吸虫病、疟疾和丝虫病患者，就达7000多万人”[12](p224) ，而人口平均寿命仅为35岁。因此，发展新型的全民卫生事业，人人享有法律保障的公益性医疗卫生服务，只能在中国社会制度发生根本变革的背景下才能得以实现。
结语：全面强化卫生立法是回应人类生活质量和社会发展的世界性课题
本文的要义在于：
首先，法律“作为调整各国人们行为的一种规范……它要解决一些各个国家的人们都面临的共同问题”[13](P627)。在中国近代立法历程中，国家统治权威受到来自于内外各方面的不同压力和挑战，其变革呈激进或无序化状态，而卫生公共立法制度的变迁则呈现出一定的内生性渐进序列化形态，实现了防疫组织机构立法程序。同时，引入西方公共事业立法模式，直接导致历史语境发生变化：国家—社会关系波动整合，后者得到了强化，确立了公共事业和公共管理法制化。近代卫生法（国际性和共同约束力特征）的构建过程凸显社会理性价值，其独特的实践作用——城市化（市民化）、工商贸易化、人际交往空间与维度的扩张——催生公共卫生管理现代组织化，形成“强有力的政府组织支撑”[14](P214) 制度化范式。 “语境转换”必然带来“价值置换”以及驱动“制度价值诉求”[15](P332—333)。要言之，由外向内转化他类制度文明时，一是必须充分认识制度的工具性，从而最大化缩小社会变革成本；二是必须理性地站在合乎历史规律的逻辑点上去实现新旧制度的过渡，防止因制度结构变化而危及社会福利群体的切身利益；三是必须有机协调国家公共事业、管理功能与社会公共组织及活动之间的矛盾，强化法治功能；四是必须维护国家主权的独立性，强化政治民主，保证社会机制有序运转。
其次，在全球化进程中，人类对自然的无节制开发和过度的利益诉求，造成“灾难全球化”危机迭起，因此，全面强化卫生立法和构建大众卫生安全保障体系是回应人类生活质量和社会发展的世界性课题。“现代卫生制度发展水平是衡量一个国家和地区综合国力、社会文明程度、生存环境与生活质量的重要指标，并对一个国家和地区的国际竞争力与国际形象产生重大影响”[16]。 人是社会发展的终极价值所在，建构和谐共存的社会文明制度是要保证全体社会成员能够“保存生命，促进生命，使可发展的生命实现其最高价值”[17]，这也是建设社会主义和谐社会的根本要义。因此，21世纪的中国必须把全面实现现代卫生文明生态化、卫生法制制度现代化和人口素质现代化协调统一起来，共同纳入中国现代化长远发展战略总体目标。
［收稿日期］2005—06—08
注释：
① 中国是WHO的创始国之一，WHO的最高权利机构为世界卫生大会，其主要任务包括协助各国加强卫生事业，促进消灭流行病、地方病和其他疾病等。 好东东:handshake:handshake:handshake
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